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构建中国特色行政权力运行制度
 
    反腐倡廉建设的核心内容,是建立健全惩治和预防腐败体系。建立健全惩治和预防腐败体系的重点,则是从建立权力运行制约监督机制入手,构建中国特色行政权力运行制度。
    构建中国特色行政权力运行制度的理论分析
    中国的行政权力运行在改革开放以前适应计划经济体制,呈现出行政管制最大化、社会管理全面化、权力运行内部化的特点;改革开放以后适应社会主义市场经济体制需要,逐步向行政管制法治化、社会管理多元化、行政权力精简化、权力运行透明化的方向转变。但是,目前行政权力运行体系仍然呈现出五个方面的“系统性缺陷”,影响了权力的良性运行:一是传统的沿袭性。许多计划经济时期行政过程形成的旧习惯、旧做法被沿袭下来,突出的表现是政府部门职能缺少法律依据地扩张、多个部门行政权力交叉,公共权力部门化、部门权力个人化,行政摩擦系数增大,造成行政效能低下。二是规则的粗放性。有些行政制度规定过于宽泛,为权力“寻租”造成机会,突出地表现在自由裁量权过大,行政处罚环节成为腐败的高风险区。三是体系的残缺性。行政权力运行制度方面长期缺少配套的法律法规,行政权力运行过程的制度规定在很多行政部门还没有建立起来。四是运行的隐密性。行政权力和运行程序不公开、不透明,特别是公共资源交易领域的不透明性,使之成为权力“寻租”的又一个高风险区。五是监督的薄弱性。缺少行政权力运行制度得到有效执行的监督系统。
    针对我国行政权力运行特点及存在问题,我们提出“构建中国特色行政权力运行制度”。这个运行制度是基于中国的政治经济体制、文化传统、社会结构等背景,针对存在的 “系统性缺陷”,通过改革现有的行政权力运行方式,形成符合中国国情的包括依法界定行政职权、行政过程规范清晰、关键环节重点控制、制度体系公开透明、系统监督严密有力等内容的行政权力运行体制和机制。它包括两大体系:一个是行政权力运行制度体系,包括经清理和确认的权力项目和内容、在压缩和规范自由裁量权的基础上编制权力运行的流程、在查找廉政风险点的基础上制定权力运行风险防控机制等,主要是明晰、规范行政权力运行的边界和范围;另一个是行政权力运行制约监督体系,包括建立公开制度、内部监督考评制度、外部监督检查制度等,主要是保障行政权力按照规定的边界和范围运行。
    构建中国特色行政权力运行制度的实践探索
    近几年来,全国多个地区探索和尝试行政管理体制改革,比较典型的有广东省、江苏省、福建省、河北省。我省在2010年推行了行政权力运行制度建设,今年2月,针对辽宁实际进一步总结归纳、探索推行了行政权力运行制度系统、公共资源交易系统、行政绩效管理系统、行政权力电子监察系统、民意诉求反馈系统的“五大系统”建设,形成了多角度切入、关键点明确、系统性推进的行政权力运行制度建设格局,可以视作构建中国特色行政权力运行制度的一种典型探索。
    从我省的实践看,推进“五大系统”建设的初步成效体现在四个方面:一是政府部门职权的清晰界定,使各行政机关职权交叉形成的“肢体粘连”得到合理分离,有效化解了政府部门权力缺位、越位、滥用以及部门之间职权不清、推诿扯皮、交叉执法等问题。二是行政职权和运行程序规范清晰,强化了公务人员履职的程序意识、制度意识和法律意识,减少了外界对行政执法等政府行为的干扰。三是通过规范自由裁量权,减少了权力“寻租”的机会,有效地遏制了腐败的滋生。四是为人大的依法监督、政协的民主监督、舆论监督、群众监督创造了基础条件,提供了有效的切入点,确保了权力运行监督的效果。
    我省实践的重要意义在于,探索形成了中国特色行政权力运行制度基本架构。从中国政府体制改革宏观层面审视这项工作,它是继政府行政机构改革取得重大成果后进行的一项行政权力运行制度体系的重大改革,主要是解决我国目前行政权力运行体制存在的“系统性缺陷”,具有更宽领域和更高层面的适用价值。我省的实践说明:中国特色行政权力运行制度是对我国现阶段行政权力运行体制的改革、完善和创新,可以由省、市等地方政府做起,条件成熟时上升到国家各部委层面;在推进中国特色行政权力运行制度建设过程中,责任主体应是政府各职能部门,监督主体则应是纪检监察机关。
    构建中国特色行政权力运行制度的前瞻性思考
    构建中国特色行政权力运行制度,不仅需要地方自下而上探索推进,而且应从国家层面统一协调推进;不仅是行政权力运行制度改革自身的问题,也是涉及政治体制、经济体制、司法体制、社会管理体制等多方面的系统性工程问题。未来一个时期,构建中国特色行政权力运行制度应注意遵循四个原则、重点推进三个结合。
    四个原则:一是坚持从中国的基本国情和社会实际出发,注意坚持各级党委的统一领导,协调好、发挥好立法机关、行政机关、参政议政机关、司法机关的职能作用,把行政权力运行制度建设与政府机构改革、惩防体系建设、社会管理创新等工作有机结合起来统筹推进。二是坚持借鉴和吸收国外的有益经验,经过改造,为我所用。三是坚持实践第一的原则,只要是经过我们的实践证明是有效管用的措施,就可以上升形成为制度。四是坚持从基础工作做起,逐步创造社会条件,有规划、有步骤地渐次推进,避免出现反复和产生副作用。
    三个结合:一是推进中国特色行政权力运行制度建设与政治体制改革相结合。政治体制改革的方向应该是建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的管理运行机制,规范各级党委、人大、政府、法院、检察院等之间的关系,完善权力运行机制和权力监督制约机制。今后,应在坚持党的统一领导的前提下,从宏观层面上探索加强各级人大特别是地方人大的权力,进而加强对行政权力运行的监督制约。二是推进中国特色行政权力运行制度建设与转变政府职能相结合。必须坚持将转变政府职能的工作做到底,采取各种措施推进政府机构改革、加强权力运行监督、强化公务员队伍建设。三是推进中国特色行政权力运行制度建设与法治化建设和司法体制改革相结合。应以地方法规的形式对行政权力总体运行程序进行规范和确定,当行政权力运行制度建设上升为国家战略时,相应可以由全国人大立法规范。加强司法机关对行政机关的监督,完善行政诉讼的相关法律体系,在司法实践中切实保证群众进行行政诉讼的权利,促进政府部门提高行政权力公开规范运行水平的积极性、主动性。
    □王 强(作者系中共铁岭市委常委、纪委书记)
 
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